Energipolitikk

 
>> 1. Hvorfor fornybar energi?
>> 2. Klima - og energimål 
>> 3. Hvordan fremmes utbyggingen av fornybar energi? 
>> 4. Regulering av energiproduksjon og marked

1. Hvorfor fornybar energi?

Når man snakker om rammevilkår for fornybar energi, handler det som oftest om myndighetenes tiltak for å bedre konkurranseevnen for denne næringen. Fornybar energi har som regel høye investeringskostnader og lave driftskostnader. De konkurrerer først og fremst med energiproduksjon basert på kull, olje og gass samt kjernekraft. Av disse har kull, olje og gass lave etableringskostnader som er en fortrinn i et kortsiktig perspektiv.

Årsakene til at man støtter fornybar energi er flere: 

  • Miljø- og klimahensyn 
  • Forsyningssikkerhet og redusert importavhengighet 
  • Industri og næringsutvikling


Fra Havøygavlen vindpark, ved Havøysund i Finnmark. Foto: Arctic Winds

 

1.1. Miljø- og klimahensyn 

Reduksjon av klimagassutslipp har blitt et hovedmål i de fleste lands energi- og miljøpolitikk. Dette målet er bakgrunnen for en rekke statsstøttede tiltak innen energieffektivisering og fornybar energiproduksjon. Opprettelsen av det statlige energifondet i 2000 og Enova SF i 2001 var begrunnet med nettopp dette. Gjennom å tilby støtte til satsninger på disse områdene, ønsket man å øke fokuset på utbyggingen av fornybar energi samtidig som bruken av energi effektiviseres, og dermed bidra til å redusere bruken av fossile brennstoff. 

1.2. Forsyningssikkerhet og redusert importavhengighet 

Sikker tilgang til rimelig energi er en forutsetning for økonomisk stabilitet og vekst. Etter energikrisene i 1973 og 1978, ble OECD-landenes sterke avhengighet av oljeimport svært tydelig. Høye oljepriser, mangel på konkurranse og ressursknapphet i oljemarkedet bidro til å sette fokus på forsyningssikkerhet. Forsyningssikkerhet og redusert avhengighet av import er fremdeles et sentralt tema for de fleste land. (Kilde: World Energy Outlook)

I OECD landene ble totalt  30 % av energiforbruket dekket av import i 2011. Og i de europeiske OECD-landene hele 48 prosent. Land som Italia og Spania importerte over 80 %. Europa importerer mye gass fra Russland og . USAs import av energi har redusert betydelig de siste to årene som følge av økt egen produksjon og bruk av skifergass, mens Europa er fortsatt i stor grad avhengig av gass fra Russland og olje fra Midt-Østen. 

Norge er en stor eksportør av olje og gass. Når det gjelder elektrisitet så produserer vi også vanligvis mer enn vi forbruker og eksporterer den resterende kraften. Det norske vannkraftbaserte kraftsystemet er imidlertid sårbart for variasjoner i nedbørsmengder og tilsig til vannkraftmagasinene. Vanntilsiget til de norske kraftverkene kan variere med ca. 60 TWh mellom et svært tørt og et svært vått år. Dette påvirker graden av eksport og import av elektrisitet i Norge. Norge er direkte koblet til kraftnettet i Sverige, Danmark og Nederland noe som gjør det mulig å utveksle kraft med disse landene. I enkelte tørre år vil vi også være en netto importør av kraft fra Sverige, Danmark og Nederland.

Kartet under viser grad av importavhengighet i europeiske land i 2012, og omfatter både elektrisitet samt kull og petroleumsprodukter. I 2012 var det kun Danmark og Norge som eksporterte energi hvor Norge var den desidert største eksportøren av de to landene.


 
Importavhengighet Europa 2012. Kilde: EU. Figur: Multiconsult 

Det hersker stor uenighet om omfanget av de gjenværende, nyttbare fossile energiressursene i verden.

IEA anslår i sin rapport ”World Energy Outlook” for 2013 at bruken av olje og gass fortsatt skal øke fram mot 2035, men at veksten i fornybar energi vil være prosentvis større.  Selv om man antar at kullreservene vil holde i ytterligere 250-280 år ved dagens forbruk, er også dette en begrenset ressurs. Begrensede ressurser og behovet for mer avanserte lete- og produksjonsmetoder vil føre til høyere priser over tid.

Utvikling av teknologier som er egnet til å utnytte nasjonale energiressurser er et sentralt tiltak for å redusere importavhengighet. 

Teknologiutvikling er også en forutsetning for sikker tilgang til rimelig energi. Innenfor de fleste teknologiområder er det slik at kostnadene for ny kapasitet faller med økt produksjon. Læringseffekter, økt effektivitet og storskala produksjon gjør dette mulig. I figuren under er det vist et eksempel på sammenhengen mellom akkumulert produksjon og reduserte produksjonskostnader innen solceller. Kurven viser utviklingen i solcelleindustrien og framskrivingen fra i dag (ref. figur) og frem til 2020 er basert på 35 % årlig vekst og 18 % læringskurve-effekt. De siste årene har kostnadene ved produksjon av solceller sunket raskere enn det skisseres i figuren, og de billigste anleggene koster i 2014 ned mot 0,05 $.  

  

Sammenhengen mellom akkumulert produksjon og reduserte produksjonskostnader innen solceller. Kilde: Prof. Sachs, Massachusetts Institute of Technology. Illustrasjon: Endre Barstad

 

1.3. Industri- og næringsutvikling 

En viktig begrunnelse for satsing på nye energiteknologier er å legge grunnlag for nye arbeidsplasser og økt eksport av varer og tjenester.

Norske vannkraftressurser har for eksempel bidratt til at Norge fikk internasjonalt ledende aktører som Kværner Brug (turbiner), NEBB og National Industri (generatorer/elektro). Behovet for stadig mer avansert lete- og produksjonsutstyr for olje og gass, igjen for å hente ut nasjonale ressurser, har gjort norsk offshoreteknologi ledende. Med utgangspunkt i sterke hjemmemarkeder har noen av disse norske aktørene også klart seg godt i den internasjonale konkurransen. Mer enn halvparten av verdiskapningen som norske leverandører til olje- og gassindustrien står for, skjer i internasjonale markeder.

Næringsutvikling er også en av grunnene til at tyske myndigheter valgte å etablere langsiktige og gunstige støtteregimer for vindkraftverk og solceller. Denne bevisste satsningen har etter hvert skapt en stor industri, og tysk teknologi innen vindkraft- og solceller ble ledende internasjonalt. Både tysk og spansk støttenivå er blitt redusert de siste årene. Samtidig har det særlig innenfor solceller blitt bygget opp en stor overkapasitet, noe som har ført til et betydelig prisfall, svak lønnsomhet for produsentene, også med konkurs som konsekvens for mange. 




Solceller produsert i Narvik installert på taket til et tysk gymnas. Foto: REC

I Norge har klimautfordringene blant annet blitt møtt med satsing på teknologi for gasskraftproduksjon med CO2-håndtering. Det har vært argumentert med at statlig støtte til slik utvikling vil kunne få stor klimaeffekt globalt, og samtidig representere vekstmuligheter for norsk teknologibasert leverandørindustri.

Satsing på ny teknologi er også gjort gjennom Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging, som har fått et økt kapitalinnskudd de siste årene. 

 

2. Klima – og energimål

2.1 EU og 2020-målene

EU har stått i front for en økt satsing på fornybar energi og energieffektivisering. EUs såkalte 20-20-20 mål for 2020 er:

  • 20 prosent av EUs energiproduksjon skal komme fra fornybare energikilder
  • 20 prosent økt energieffektivisering fra 1990-nivå
  • 20 prosent  reduserte klimagassutslipp fra 1990-nivå

 Som et av flere tiltak, vedtok EU kommisjonen i desember 2008 det såkalte fornybardirektivet, som blant annet inneholder en målsetting om at 20 % av unionens samlede energiforsyning i 2020 skal komme fra fornybar energiproduksjon.

Tallet skal økes til 30 % innen samme år dersom andre industriland bidrar. Det er også enighet om at andelen fornybar energi i energisektorene (elektrisitets-, varme/kjøling- og transportsektoren) skal være 20 % innen 2020. Minimum 10 % av energien i transportsektoren skal ha fornybar opprinnelse i 2020.

For å nå målsettingene er hvert medlemsland forpliktet til å øke sin fornybarandel, i varierende grad. For Norges del er fornybarandelen satt til 67,5% i 2020. Se kapittel om Fornybardirektivet for mer informasjon om dette.

Det arbeides nå med EUs 2030-mål, men det er uenighet om hvordan disse skal se ut. Det diskuteres om det kun skal settes et mål for reduksjon av klimagassutslipp, eller om det skal settes tre nye mål. I januar i 2014 la EU-kommisjonen fram et forslag om et nytt mål for reduksjon av klimagassutslipp for 2030. Forslaget innebar en reduksjon av klimagassutslipp på 40 % i forhold til 1990-nivå, og en økning av andelen fornybar energi til minimum 27 %. Kommisjonens forslag er et referansepunkt for den videre debatten i EU, som vil drives videre av medlemmene i Europarådet. En endelig beslutning om målene vil trolig tas i løpet av 2015.

 

2.2 Andre relevante EU-direktiver

Energipolitikken som vedtas i EU er også relevant for Norge gjennom EØS-avtalen. Det er i den sammenheng vedtatt flere direktiver som er kort omtalt nedenfor.

Bygningsenergidirektivet

Bygningsdirektivet (2002/91/EF) definerer en felles metode for beregning av bygningers energiforbruk, og definerer nasjonale energikrav for nye og renoverte bygg. Direktivet har bestemmelser om energiattester for nye og eksisterende bygninger og inspeksjoner av større klima- og fyringsanlegg. Direktivets krav til energimerking av bygninger er gjennomført ved energimerkeforskriften av 18. desember 2009. Fra 1. juli 2010 ble det obligatorisk i Norge med energimerking av bygninger ved salg, utleie eller oppføring. Yrkesbygninger over 1000 m2 skal ha en energiattest som er synlig for bygningens brukere.

CHP (Combined Heat and Power)-direktivet

CHP-direktivet (2004/8/EF) ble innlemmet i EØS-avtalen 8. desember 2006. Direktivet har som formål å forbedre energieffektivitet og forsyningssikkerhet ved å fremme høyeffektiv kombinert kraft og varmeproduksjon (kogenerering) der det er en nyttbar varmeetterspørsel. Direktivet er gjennomført i energiloven og ved forskrift om opprinnelsesgarantier for produksjon av elektrisk energi av 14. desember 2007. Harmoniserte referanseverdier for effektivitet ved separat produksjon av elektrisitet og varme er fastsatt i kommisjonsvedtak (2007/74/EF).

Energimerkedirektivet

Energimerkedirektivet (92/75/EØF) er et rammedirektiv som angir husholdningsapparaters energi- og ressursforbruk ved hjelp av merking og standardiserte vareopplysninger. Bestemmelsene for hver enkelt apparattype fastsettes i gjennomføringsforordninger. Norge har gjennomført disse forordningene slik at energimerkeordningen i dag omfatter en rekke husholdningsapparater. I EU har Europaparlaments- og rådsdirektiv 2010/30/EU erstattet rammedirektivet fra 1992, men dette er enda ikke innlemmet i EØS-avtalen. 

Elforsyningssikkerhetsdirektivet

Elforsyningssikkerhetsdirektivet (2005/89/EF) omhandler tiltak for å sikre forsyningssikkerheten og investeringer i infrastruktur for elektrisitet, og ble innlemmet i EØS-avtalen 8. juni 2007. Direktivet krever at hvert land har en politikk for forsyningssikkerhet for elektrisitet. Direktivet medførte ikke behov for endringer i lovgivningen i Norge.

Miljøansvarsdirektivet

Miljøansvarsdirektivet (2004/35/EF) omhandler ansvar for miljøskade og ble innlemmet i EØS-avtalen 5. februar 2009. Direktivet skal etablere et rammeverk for miljøansvar basert på forurenseren betaler-prinsippet for å forhindre og gjenopprette virkningene av miljøskade. Miljøskade som omfattes av direktivet er skade på beskyttede arter og naturtyper, skade av vann og skade på jordsmonnet. Det følger likevel av EØS-komitébeslutningen at reglene om skade på beskyttede arter og naturtyper ikke gjelder for EFTA EØS-landene Norge, Liechtenstein og Island. Enkelte mindre endringer i vannressursloven og vassdragsreguleringsloven vil bli gjennomført som følge av direktivet.

Vanndirektivet

Vanndirektivet (2000/60/EF) skal fremme en helhetlig vannforvaltning med utgangspunkt i den økologiske tilstanden i ferskvann og kystområder. Direktivet er gjennomført i vannforskriften. Standard miljømål betegnes som «god økologisk tilstand», og skal nås senest 15 år etter at direktivet trådte i kraft. Direktivet åpner likevel for tilpasninger, både gjennom unntaksbestemmelser og gjennom adgang til å peke ut vannforekomster som såkalt «sterkt modifiserte» med et noe svakere miljømål. Dette omfatter vannforekomster som på grunn av samfunnsnyttige, fysiske inngrep ikke vil kunne nå standard miljømål, noe som typisk gjelder ved vannkraftreguleringer.

Økodesigndirektivet

Økodesigndirektivet (2009/125/EF) fastsetter rammene for krav til miljøvennlig design til energirelaterte produkter (som for eksempel lyspærer og hvitevarer), og ble innlemmet i EØS-avtalen 1. juli 2011. Direktivet er en omskriving av det tidligere økodesigndirektivet fra 2005. Direktivet er gjennomført ved økodesignforskriften av 23. februar 2011 som forvaltes av NVE. Det ble vedtatt gjennomføringsforordninger for en rekke energiforbrukende produkter under 2005-direktivet. Disse er fortsatt i kraft, og er gjennomført ved økodesignforskriften.   

 

2.3 Norske klima- og energimål

I Norge representerer Enova og Energifondet de viktigste verktøyene for å stimulere til energiomlegging, energieffektivisering og nye energiteknologier. Enova skal bidra til å utløse prosjekter som gir ny miljøvennlig energiproduksjon og energisparing tilsvarende 6 TWh/år i perioden fra 2012 til 2015. Fra 2012 fikk Enova utvidet sitt oppdrag til også å støtte utviklingen av energi- og klimateknologi. Samtidig erstattet ordningen med pliktige elsertifikater Enovas støtte til miljøvennlig elproduksjon. Se kapittel om Elsertifikater

Fondet har i dag en samlet kapital på 25 mrd. kroner, og gir en årlig avkastning på om lag 996 mill. kroner per år. Regjeringen har nylig endret navnet på fondet til Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging. Det er lagt opp til å styrke fondet med 25 mrd. kroner fram mot 2016. Samtidig er det frigjort midler fra fondet etter at Enova avviklet støtteordninga til vindkraft i forbindelse med innføring av ordningen med el-sertifikater. I juni 2012 undertegnet Olje og energidepartementet og Enova en ny avtale som innebærer at satsingen bl.a. på energieffektivisering i bygg blir stor i årene framover. I sammenheng med behandlingen av statsbudsjettet for 2013, la Regjeringen i november 2013 til grunn at fra 2010 til 2020 vil de iverksatte virkemidlene gi en effekt på 15 TWh energieffektivisering i bygg.

I april 2008 lanserte regjeringen et mål om 14 TWh økt utbygging av bioenergi innen 2020, men det ser ut til at det vil være vanskelig å nå dette målet innen 2020. I 2009 ble det vedtatt at 2,5 % av drivstoffet til veitrafikken i Norge skal være biodrivstoff. Dette kravet ble økt til 3,5 % i 2010 og det ble samtidig utarbeidet kriterier for bærekraftig produksjon av biodrivstoff.  

Norge har satt ambisiøse mål for reduksjon av klimagassutslippene. I følge Norges forpliktelser i Kyotoprotokollen kan Norge øke sine CO2-utslipp i perioden 2008–2012 med 1 % i forhold til 1990.I tråd med klimaforliket på Stortinget i 2008, er den norske klimapolitikken innrettet mot følgende overordnede mål.

  • Innenfor Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode, vil Norge overoppfylle Kyoto-forpliktelsen med 10 prosentpoeng.
  • Norge skal fram til 2020 påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990.
  • Norge skal være karbonnøytralt i 2050.
  • Som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal Norge ha et forpliktende mål om karbonnøytralitet senest i 2030. 

Den nasjonale strategien for forskning, utvikling og kommersialisering av ny klimavennlig energiteknologi kalles for Energi21, og ble opprettet av Olje- og energidepartementet i 2008. Strategien har fokus på økt verdiskaping og effektiv ressursutnyttelse i energisektoren gjennom satsing på FoU og ny teknologi. Gjennom Energi21 er det satt opp mål og ambisjoner for norsk satsing på forskning og utvikling av teknologier for fornybar energi, energieffektivisering og CO2-håndtering. Strategien presenterer seks prioriterte satsingsområder:

  • Solceller – styrket næringsutvikling
  • Offshore vind – næringsutvikling og ressursutnyttelse
  • Balansekraft – økt ressursutnyttelse
  • CCS25 – verdiskaping og verdisikring
  • Fleksible energisystemer – SmartGrids 
  • Energiutnyttelse – konvertering av lavtemperatur varme til elektrisitet  


3. Hvordan fremmes utbyggingen av fornybar energi?

3.1 Rammebetingelser for fornybar energi i Norge

I april 2009, vedtok EU det såkalte fornybardirektivet (2009/28/EF) for å stimulere til ny utbygging og oppgradering av anlegg som skal gi mer fornybar energi. I korthet innebærer fornybardirektivet at 20 % av EUs energibruk (elektrisitet, varme, kjøling og transport) skal være basert på fornybar energi innen 2020. Med utgangspunkt i direktivet er det satt bindende mål for økning av andel fornybar energi for hvert enkelt medlemsland. Norske myndigheter har bekreftet at fornybardirektivet er EØS-relevant, og at det dermed også må implementeres i Norge. Gjennom forhandlinger med EU har Norge forpliktet seg til at 67,5 % av det totale energiforbruket skal være fra fornybare energikilder innen 2020. Til sammenlikning hadde Norge en fornybarandel på 58 % i 2005. I 2012 var dette tallet økt til ca. 64,5 prosent. Fornybarandelen beregnes ut fra følgende formel:


Som et virkemiddel for å kunne innfri målene som er satt gjennom fornybardirektivet ble Norge og Sverige våren 2011 enige om vilkårene for et felles norsk-svensk elsertifikatsystem. Stortinget behandlet og vedtok lov om elsertifikater høsten 2011 og markedet ble startet opp 1.1.2012. Totalt skal det felles sertifikatmarkedet bidra til å finansiere utbygging av 26,4 TWh fornybar energiproduksjon i de to landene innen 2020. For mer informasjon om elsertifikater, se avsnitt 2.3 under. 

3.2 Rammebetingelser for redusert energibruk i Norge

I tillegg til økt fornybar energiproduksjon er det et politisk mål med en redusert energibruk i Norge.  

Nye bygg som skal bygges må oppføres etter byggetekniske forskrifter fra 2010 (TEK10), som setter strenge krav til energibruk. Energibruken til byggene skal beregnes etter norsk standard NS3031, og ulike tiltak som isolasjon, gode vinduer og varmegjenvinning av ventilasjonen brukes for å tilfredsstille kravene. Energireglene i teknisk forskrift skal revideres i 2015 og 2020.

Regjeringen har satt følgende føringer til revideringene:

  • 2015 – Passivhusnivå
  • 2020 – Nesten nullenergibygg

Det er ikke laget noen definisjon av akkurat hva som skal ligge i begrepene passivhusnivå og nesten nullenergibygg. Passivhusstandard og lavenergistandard er definert etter norske standarder NS3700 (for boliger) og NS3701 (for yrkesbygg). Energireglene for 2015 er under arbeid nå. Det er Direktoratet for Byggkvalitet (DIBK) som gir en anbefaling om nye regler til Kommunal og regional departementet (KRD). Det er ventet en innstramming i forhold til TEK10-nivå, men det er ikke ventet at energireglene i 2015 vil være så strenge at de tilfredsstiller krav til passivhusstandard. 

Passivhus og lavenergibygg

For å oppnå passivhusstandard er det viktigste tiltaket å redusere varmetapet fra boligen. Dette betyr gjerne bruk av balansert ventilasjon med høyeffektiv varmegjenvinning, en bygningskropp med kraftig reduserte luftlekkasjer, bruk av superisolerte vinduer og en meget godt isolert bygningskropp. Videre forsøker man å utnytte passiv solvarme på en effektiv måte. Det er også fornuftig å bruke lavenergi belysning og utstyr, samt ha et styringssystem som kan redusere ventilasjon og belysning når boligen ikke er i bruk, både for å redusere elektrisitetsforbruket og for å unngå overoppvarming.[IEA, SHC, 2006]

I 2010 kom en standard for lavenergi- og passivhus, NS 3700.

NS 3700, denne gjelder for boliger. I 2012 kom det også en standard for lavenergi- og passivhus for næringsbygg, NS 3701. Standardene setter krav til varmetap, oppvarmingsbehov og energiforsyning, samt minstekrav til bygningsdeler, komponenter og lekkasjetall. Oppvarmingsbehovet skal for boliger bygget etter passivhusstandarden skal f. eks ikke overstige 15 kWh/m2 for Oslo klima, dette kravet er avhengig av hvor i Norge bygget ligger.


I Løvåshagen i Fyllingsdalen er det bygget både lavenergiboliger og passivhus. Foto: Enova

 

 

3.3 Støtteordninger til investeringer, forskning og utvikling

I utgangspunktet må alle energiformer konkurrere på fritt grunnlag i det norske/nordiske energimarkedet. Utviklere av prosjekter innen fornybar energi har likevel muligheten til å søke om økonomisk støtte gjennom flere ulike ordninger. Målene for støtteordningene varierer, og dermed også utformingen av dem.

De aktørene som i Norge gir støtte til ulike fornybare energiteknologier og energieffektivisering er i hovedsak Norges Forskningsråd, Innovasjon Norge, Enova SF og Transnova SF. Disse organisasjonene har en felles ambisjon om økt innovasjon i nye energi- og miljøløsninger gjennom å utløse private investeringer. Sammenhengen mellom de ulike aktørene er angitt i figuren under. Hvem man bør henvende seg til, avhenger av prosjektets formål og hvor man befinner seg i utviklingsløpet. Tabellen under angir en oversikt over de fire aktørene og deres målgrupper. 

Aktør

Målsetting

Målgruppe

Norges Forskningsråd

·         Effektiv og bærekraftig utnytting av norske ressurser

·         Økt verdiskaping i norsk næringsliv.

·         Prosjekter med stor grad av forskning og eller utvikling

Innovasjon Norge

·         Økt sysselsetting

·         Næringsutvikling

·         Bedrifter som skal utvikle eller kommersialisere ny teknologi

·         Bedrifter, skogeiere eller bønder som vil utvikle lokale prosjekter

Enova SF

·         Energieffektivisering

·         Økt andel fornybar energi

·         Reduserte klimagassutslipp

·         Bedrifter som ønsker å demonstrere og introdusere ny teknologi.

·         Bedrifter som ønsker støtte til oppgradering av bygg, energieffektivisering og varmeproduksjon.

·         Husholdninger og borettslag som ønsker å gjøre energitiltak i hjemmet.

Transnova

·         Reduserte  

klimagassutslipp fra transportsektoren

·         Bedrifter etc. som ønsker å prøve ut nye løsninger for å få ned klimagassutslippene



 

Sammenhengen mellom de ulike aktørene som gir støtte til fornybare energiteknologier i Norge. Illustrasjon: Norges Forskningsråd. 

 

3.4 Elsertifikater 

Ordningen med elsertifikater er et markedsbasert virkemiddel som har til hensikt å stimulere til økte investeringer i ny fornybar kraftproduksjon. Ordningen innebærer at selskap som investerer i fornybar kraftproduksjon kan motta elsertifikater. Disse kan selges videre i det norsk-svenske elsertifikatmarkedet, og blir derfor en ekstra inntektskilde for produsentene i tillegg til strømprisen. På denne måten bidrar elsertifikatene til at målene om mer fornybar strøm kan nås. Kraftleverandører og visse strømbrukere pålegges å kjøpe elsertifikater for en andel av strømmen de selger eller bruker. Norske og svenske kraftforbrukere finansierer ordningen ved at kraftleverandøren legger kostnaden ved elsertifikatene inn i strømprisen, eller i noen tilfeller ved at de selv kjøper elsertifikater.

 


Foto: H.-G. Oed

Gjennom EUs fornybardirektiv er Norge pålagt å øke vår fornybarandel i energiforbruket frem til 2020. Elsertifikatordningen er det viktigste virkemiddelet for å nå målet om en fornybarandel på 67,5 %. I tillegg bidrar også ordningen til mer kraftproduksjon, noe som igjen gir Norge en styrket forsyningssikkerhet.

Sverige innførte et system med elsertifikater i 2003. I september 2009 ble det oppnådd enighet om prinsipper for et felles svensk-norsk sertifikatmarked. I juni 2011 ble Lov om elsertifikater vedtatt og kunngjort i Norge, og det ble satt i gang arbeid med utarbeiding av forskrift for å detaljere betingelser. Norge ble en del av det norsk-svenske sertifikatmarkedet fra 1. januar 2012. Totalt skal det felles sertifikatmarkedet bidra til å finansiere utbygging av 26,4 TWh fornybar energiproduksjon i Norge og Sverige innen 2020.

NVE og den svenske Energimyndigheten godkjenner kraftverk som får ett elsertifikat for hver MWh fornybar strøm som blir produsert. Følgende kraftverk har krav på elsertifikater:

  • Kraftverk basert på fornybare energikilder med byggestart etter 7.september 2009.
  • Eksisterende kraftverk som varig øker sin kraftproduksjon med byggestart etter 7.september 2009.
  • Vannkraftverk med installert effekt inntil 1 MW som hadde byggestart etter 1. januar 2004.

Hele eller deler av produksjonen kan falle inn under ordningen. Kraftverkene må være bygget i samsvar med konsesjonsvilkår eller forutsetninger for fritak fra konsesjonsplikt.

Et kraftverk som er godkjent mottaker av elsertifikater vil motta dem over en periode på 15 år. Siden det svensk-norske sertifikatmarkedet skal vare frem til 2035, betyr det at anlegg som skal inngå i ordningen med pliktige elsertifikater må være satt i drift innen 2020. I Sverige er det mulig å sette i drift anlegg også etter 2020, men likevel motta elsertifikater. Varigheten på elsertifikatene vil imidlertid bli avkortet med det samme antall år som anlegget settes i drift etter 2020. Tilsvarende ordning finnes ikke i Norge. Da planlegging, konsekvensutredninger, konsesjonsprosess, prosjektering og bygging av nye vind- og vannkraftverk ofte kan ta mellom 5 og 10 år å gjennomføre, vil nye anlegg som ønskes inn i elsertifikatordningen stort sett være anlegg som per i dag allerede er sent inn til NVE.

Elsertifikatene eksisterer kun i et elektronisk register. I Norge er det Statnett som er ansvarlig for driften av det elektroniske elsertifikatregisteret (NECS) og som utsteder elsertifikater til godkjente kraftprodusenter. Som registeransvarlig holder Statnett oversikt over hvor mange elsertifikater produsenter og kvotepliktige har til enhver tid, i tillegg har de opplysninger om hvem som har handlet med hvem til hvilken pris. Det finnes ikke noen offisiell handelsplass for elsertifikater, men Nasdaq (den amerikanske børsen) har inkludert elsertifikatene i sin børs. Transaksjonene kan skje direkte mellom selger og kjøper, eller via megler. Statnett vil fortløpende offentliggjøre informasjon om overdragelser av elsertifikater.

I et fungerende marked finnes det et tilbud og en etterspørsel etter en vare, her elsertifikater. Tilbudet i elsertifikatmarkedet skapes ved at produsenter av ny fornybar kraft mottar omsettbare elsertifikater. For hver MWh produksjon utstedes ett elsertifikat. Ved salg elsertifikater får kraftprodusenter en ekstrainntekt utover kraftsalget. Økte inntekter for kraftprodusentene vil stimulere til økt utbygging av kraftproduksjon fra fornybare energikilder. Støtten er uavhengig av om kraftverket ligger i Sverige eller i Norge, og av hvilken fornybar energikilde som benyttes. Dette gjør at investeringene i kraftproduksjon fra fornybare energikilder gjøres i det landet, og med den teknologien, som gir høyest lønnsomhet. Prisen på elsertifikater avhenger av hvor mange som investerer i ny kraftproduksjon. Er det få som vil bygge kraftverk, øker elsertifikatprisen til den når et nivå som utløser investeringer. Dersom det overinvesteres i ny kraftproduksjon, øker tilbudet av elsertifikater og prisen synker. Verdien av el-sertifikatene i det svenske markedet representerte om lag 20-25 øre/kWh før Norge ble en del av ordningen. Gjennomsnittsverdien for elsertifikatene i perioden fra januar 2012 til februar 2014 har vært ca. 19 øre/kWh. 

Etterspørselen etter elsertifikater skapes ved at kraftleverandører, og visse kraftforbrukere, plikter å kjøpe elsertifikater tilsvarende en viss andel av kraftforsyningen eller kraftforbruket. Dette reguleres gjennom den fastsatt elsertifikatkvoten. Kvotene for Norge og Sverige er fastsatt slik at hvert av landene skal finansiere 13,2 TWh ny produksjon hver, mellom 2012 og 2020. Hvis en elsertifikatpliktig har en kraftforsyning på 1000 MWh og andelen (kvoteplikten) er 20 prosent, må den pliktige kjøpe 200 elsertifikater. Elsertifikatplikten omfatter som hovedregel strømforbruk det betales forbruks-/elavgift for. Det betyr blant annet at forbruk i Finnmark og enkelte kommuner i Nord-Troms ikke omfattes av elsertifikatplikten.

Kostnaden knyttet til elsertifikater for strømkundene avhenger av hvor mye strøm kunden bruker og hvilken pris kraftleverandøren krever. Basert på gjennomsnittlige markedspriser for elsertifikater i 2013, kan strømkundene forvente at elsertifikatene i 2014 vil utgjøre mellom 1,2 øre/kWh og 1,8 øre/kWh (inkl. MVA) av strømprisen. I tillegg til kostnaden for elsertifikater vil en kraftleverandør ha administrative merkostnader. I Sverige har dette historisk ligget på mellom 5 - 10 prosent av markedsprisen på elsertifikatene. Dersom en strømkunde bruker 20.000 kWh i året, som er typisk for en stor leilighet/lite hus, vil elsertifikatene føre til en ekstrakostnad, som følge av elsertifikatordningen, på mellom 262 og 397 kroner (inkl. administrasjonskostnader på 10 %) i 2014. Den fastsatte kvotekurven fører til at kostnadene for forbrukeren stiger frem mot 2020, for deretter å avta til ordningen avvikles i 2035.

Det er tett samarbeid mellom myndigheter i Norge og Sverige om driften av elsertifikatsystemet. I følge avtalen mellom Norge og Sverige skal eventuelle endringer i elsertifikatordningen gjøres i forbindelse med en såkalt kontrollstasjon der de to landene i felleskap sørger for at ordningen fungerer etter hensikten. Den første kontrollstasjonen i den norsk-svenske ordningen skal gjennomføres innen utgangen av 2015. Grunnlaget for kontrollstasjonen i 2015 ble utarbeidet av NVE og Energimyndigheten i Sverige i 2013 og rapportene ble overlevert til sine respektive departementer i februar 2014. Disse rapportene vil bli brukt som grunnlag i det videre arbeidet med å justere elsertifikatordningen slik at målet om 26,4 TWh ny kraftproduksjon innen utgangen av 2020 nås.

3.5 Plusskundeordningen

Denne ordningen retter seg mot såkalte plusskunder. En plusskunde er en sluttbruker av elektrisk energi som har en årsproduksjon som normalt ikke overstiger eget forbruk, men som i enkelte driftstimer har overskudd av kraft som kan mates inn i nettet. Produksjonsenheter hvor det kreves omsetningskonsesjon eller sluttbrukere med produksjon som også leverer elektrisk energi til andre sluttbrukere, er ikke omfattet av ordningen for plusskunder (NVE).

For å bli plusskunde må man forespørre sitt lokale nettselskap (områdekonsesjonær). Ordningen er per i dag frivillig for begge parter. Dersom enighet oppnås, vil nettselskapet kjøpe overskuddskraften fra kunden. Plusskunden kan ikke selv videreselge kraften til andre sluttbrukere eller delta i engrosmarkedet. Som plusskunde opprettholdes normale rettigheter og plikter til leverings- og spenningskvalitet, leveringsplikt, tilknytningsplikt, anleggsbidrag med mer. Det lokale nettselskapet kan på denne bakgrunn sette nødvendige krav til tilknytningen som sikrer deres anlegg og samtidig er i tråd med lover og forskrifter. Plusskundene blir avkrevd kostnadene for nødvendig måleutstyr som registrerer kraftmengden som leveres til nettet.

Prisen for denne overskuddskraften blir fastsatt i en egen avtale mellom plusskunde og nettselskap. NVE foreslår at prisen burde reflektere markedsprisen på kraft i det aktuelle området, men det er ingen direkte føringer på hvordan prisen skal beregnes. 

4. Regulering av energiproduksjon og marked

Energiforsyningen i Norge reguleres av et ganske omfattende lovverk som blant annet innebærer at det er nødvendig med tillatelser for bygge og drive et energianlegg.

4.1 Konsesjonssystemet

Generelt

For å eie, bygge og drifte et energianlegg er det nødvendig med gyldig konsesjon. Det er Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som er delegert konsesjonsmyndighet, og som er ansvarlig for å veie ulike interesser mot hverandre. Mer informasjon om NVE og konsesjonssystemet finner du her.

Saksgangen frem til en rettskraftig konsesjon er en omfattende og grundig prosess. NVE må, avhengig av type energianlegg, følge hhv. Energiloven, Vannressursloven, Vassdragsreguleringsloven, Industrikonsesjonsloven og Plan- og bygningsloven samt en rekke andre lover og forskrifter i konsesjonsbehandlingen. Saksgangen er omfattende og gir rom for innspill og åpenhet underveis i prosessen. Det stilles en rekke krav til utredningen av virkninger for miljø og samfunn som en del av konsesjonssøknaden. Selve konsesjonsvedtaket er en vurdering av de negative og positive sidene ved bygging av anlegget. Total behandlingstid for større energiprosjekter som vannkraft, vindkraft og kraftledninger er normalt mellom 3-7 år.  Saksgangen vil variere noe avhengig av type prosjekt, og er utdypet nærmere i det påfølgende samt illustrert i figuren under.  


Konsesjonsbehandlingsprosessen for energianlegg. Illustrasjon: Multiconsult. 

Konsesjonsbehandling av vannkraftverk

Konsesjonsbehandlingsprosessen for vannkraftverk varierer avhengig av om det er en større eller mindre utbyggingssak. Med mindre utbyggingssaker menes kraftverk etter vannressursloven med installert effekt under 10 MW uten regulering over konsesjonsgrensen i vassdragsreguleringsloven. Med større utbyggingssaker menes saker etter vannressursloven med installasjon større enn 10 MW og saker etter vassdragsreguleringsloven.

For de større utbyggingssakene er det kongen i statsråd som er konsesjonsmyndighet. Det er likevel NVE som forestår arbeidet i meldings- og søknadsfasen, og som til slutt lager en innstilling i saken som sendes til olje- og energidepartement (OED). NVE er også ansvarlig for å fastsette et konsekvensutredningsprogram som angir innhold og omfang av konsekvensutredningen. Både i meldings- og søknadsfasen er NVE ansvarlig for å sende saken på høring til berørte myndigheter, organisasjoner og grunneiere for uttalelse. Det vil vanligvis også arrangeres offentlige møter. Etter høringen vil det bli foretatt en befaring av området, før NVE forbereder sin innstilling i saken. Etter OED har mottatt innstilling fra NVE, tilrettelegger de saken for Kongen i statsråd og legger fram en tilråding. Tilrådingen utarbeides på bakgrunn av søknaden, NVEs innstilling, berørte fagdepartementers og lokale myndigheters syn, samt departementets egne vurderinger. Deretter fatter Kongen i statsråd vedtak om utbygging og regulering i form av en kongelig resolusjon. Store (over 20 000 naturhestekrefter) og/eller kontroversielle regulerings- og kraftutbyggingssaker forelegges først Stortinget i form av en stortingsproposisjon før konsesjonen formelt gis av Kongen i statsråd. 

Saksgangen for små vannkraftverk er noe enklere, noe som bidrar til en raskere saksbehandling av disse prosjektene. For kraftverk med installert effekt under 10 MW og uten regulering over konsesjonsgrensen i vassdragsreguleringsloven, er NVE er delegert konsesjonsmyndighet. Da disse sakene vanligvis ikke er omfattet av krav om konsekvensutredning, trenger de normalt ikke gå via melding og full konsekvensutredning. For kraftverk mellom 1 og 10 MW må det likevel gjennomføres en undersøkelse av biologisk mangfold som kan bli påvirket av utbyggingen. NVE gjennomfører også her en offentlig høring av saken hvor berørte myndigheter, organisasjoner og grunneiere får saken til uttalelse. Etter høringen vil det bli foretatt en befaring av området, før vedtak fattes. Dersom det klages på NVEs konsesjonsvedtak, sendes saken til OED for en endelig avgjørelse.

Konsesjonsbehandling av vindkraftverk

NVE er delegert konsesjonsmyndighet for alle vindkraftverk, men behandlingsprosessen er noe ulik avhengig av om installert effekt er større eller mindre enn 10 MW. Dersom vindkraftverket er større enn 10 MW må det følge samme utredningsprosess som større vannkraftverk. Dvs. at prosjektet først meldes til NVE som etter å ha gjennomført en offentlig høring av saken fastsetter et konsekvensutredningsprogram. Etter utredningene er gjennomført, sendes de sammen med selve søknaden inn til NVE som gjennomfører samme høringsrunden en gang til før de fatter et vedtak. Dersom det klages på NVEs konsesjonsvedtak, sendes saken til OED for en endelig avgjørelse.

Hvis tiltaket ikke skal konsekvensutredes etter plan- og bygningsloven, starter saken direkte med konsesjonssøknad til NVE. Konsekvensene av tiltaket skal likevel vurderes i forbindelse med søknaden.

Konsesjonsbehandling av kraftledninger

Konsesjonsbehandlingsprosessen for kraftledninger varierer avhengig av om det er en større eller mindre utbyggingssak. Kraftledninger som er lenger enn 20 kilometer og har et spenningsnivå ≥ 300 kV, og som i tillegg omfattes av krav om konsekvensutredninger vedtas på samme måte som større vannkraftverk av kongen i statsråd. Også her er det NVE som forestår arbeidet i meldings- og søknadsfasen og som til slutt lager en innstilling i saken som sendes til olje- og energidepartement (OED). I alle andre kraftledningssaker er NVE konsesjonsmyndighet og behandlingsprosessen blir deretter.

Dersom kraftledningen er lenger enn 20 km og har et spenningsnivå ≥ 132 kV må det følge prosessen med melding og full konsekvensutredning på samme måte som større vind- og vannkraftverk. Behovet for full konsekvensutredning skal også vurderes for kraftledninger som er lenger enn 20 km og har et spenningsnivå ≥ 66 kV. Hvis tiltaket ikke skal konsekvensutredes etter plan- og bygningsloven, starter saken direkte med konsesjonssøknad til NVE. Konsekvensene av tiltaket skal likevel vurderes og sendes inn sammen med søknaden.

4.2 Inntektsrammeregulering

Nettselskapene er monopolbedrifter, som i hovedsak får sine inntekter fra tariffer for overføring av strøm. For å hindre at nettselskapene får en urimelig monopolfortjeneste, regulerer myndighetene nettselskapenes inntekter. I den forbindelse fastsetter NVE årlig en inntektsramme for hvert enkelt nettselskap. Sammen med enkelte andre kostnader (innbetalt eiendomsskatt, kostnader til overliggende nett m.m.) utgjør inntektsrammen selskapets maksimalt tillatte inntekt. Nettselskapet skal fastsette tariffene slik at nettvirksomhetens faktiske inntekt over tid ikke overstiger tillatt inntekt. Inntektsrammereguleringen er utformet slik at den skal gi nettselskapene insentiver til å være kostnadseffektive, og dermed sikre at kundene ikke betaler for mye for nettet. NVE skal fastsette inntekstrammen slik at nettselskapets inntekt over tid dekker kostnadene ved drift og avskrivning av nettet, samt gir en rimelig avkastning på investert kapital, gitt effektiv drift, utnyttelse og utvikling av nettet.

Inntektsrammereguleringen skal også gi nettselskapene insentiver til å opprettholde leveringspåliteligheten i nettet på et optimalt nivå. KILE-ordningen (kvalitetsjusterte inntektsrammer ved ikke-levert energi) reduserer nettselskapenes tillatte inntekt når det er avbrudd i leveringen. I tillegg kan sluttbrukere som opplever strømavbrudd som varer i over 12 timer kreve å få utbetalt en kompensasjon fra nettselskapet.